财科院财政支出结构固化亟待破题永恒

19日下午，在中国财政学会和中国财政科学研究院联合举办的优化财政支出存量结构，促进供给侧改革专题研讨会上，与会专家指出，当前财政增量空间缩小，财政收支矛盾加剧，财政支出固化问题凸显。依靠赤字和发债的方式难以长远支撑减税降费，当前财政支出只增不减的固化格局亟待打破。

从表面上看 中国财政科学研究院院长、中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希在研讨会上指出，今年的财政政策如何才能更加积极有效?收入方面，进一步减税降费，这是降成本的主要内容。支出方面，要提高支出绩效，把钱花好。

他指出，近年来，国家财政支出压力进一步加大，出现了扩大赤字以支撑财政支出的提议，但这一做法是不可持续的。扩大财政赤字就是直接增加财政的债务规模，虽然短期可以缓解燃眉之急，但是扩大赤字直接加剧了财政风险。因此，解决当前财政收支矛盾，扩大财政空间，必须从破解财政支出结构固化入手。

财政支出结构固化就是所有支出项目资金上只增不减，资金分配结构固化、僵化，缺少统筹空间和弹性的一种状态。

财科院发布的财政支出结构固化　加大财政风险课题组报告指出，财政支出结构固化，表现在多个维度、多个层次。从横向空间维度看，支出的规模、分配渠道、使用方向等存在不同层次固化。总体上，存在基本支出被人绑架，项目支出被事绑架的问题，其背后都是利益的固化：机构设置只增不减，各部门都强调自身的重要性，导致部门人员膨胀，而我国部门预算中部门数量与规模难以调减，新增职能又不得不保，导致基本支出刚性增长，项目支出只增不减。

报告称，按功能分类的重点支出、部门及项目层面上，亦存在结构固化、僵化的情况，与此密切相关的是财政资金分配渠道固化的问题。广泛存在的部门二次分配权、转移支付项目资金的条条分配以及相对落后的财政支出方式，是导致支出结构固化的重要原因。从纵向动态来看，财政支出结构固化也呈强化态势。

从财政体制角度来看，支出结构差异也反映了支出结构固化的问题，固化支出格局下，地方的支出占比已经越来越高，央、地收入各占一半，而支出地方已经占到85%，其中有35%由中央通过转移支付转移地方，转移支付的规模已经超过了5万亿元，特别是专项支付通过部门条条下达，改革过程中呈现财权上移、事权下移的格局，地方支出格局固化强度要强于中央，而且越到基层越困难，财政固化程度越严重。

课题组报告指出，财政支出结构固化体现为观念固化和制度固化，原因主要有几个方面：一是政府治理机制不健全。政府与市场、政府与社会治理不完善，政府职能边界和合理支出缺乏决策机制，越位缺位问题依然突出，导致财政支出、社会福利水平超越经济发展阶段刚性增长;政府内部治理机制不完善，部门利益藩篱难以破除，导致部门支出呈现个体理性、合成谬误的情况。二是法定挂钩和体制等因素是支出结构固化的制度性原因，法定挂钩或刚性提标政策强化了财政支出结构固化，但总量调整与结构优化不同步，转移支付规模过大、专项过多、依部门条条分配资金加剧了支出结构固化。三是零基预算理念及绩效管理缺失是财政支出固化的技术原因。四是经济和财政高增长时期过高承诺形成支出结构固化。

打破财政支出结构固化，是一个系统性问题，需要从优化顶层设计、深化体制改革、提升国家治理能力入手，从决策、制度、技术三个层面分别施策。专家认为，决策要解决政府治理问题，处理好政府与市场、社会的治理关系，敢于打破利益藩篱和社会福利刚性增长倾向，处理好政府间和政府部门间的治理关系，统一预算权，提升预算决策层次，完善决策机制;制度层面要创新预算制度安排和政策体系，完善政府职能，调整政府机构，破除挂钩机制、专款专用等维持支出结构固化的制度和政策束缚，加强资金统筹，同时要明晰专项转移支付的定位;技术层面则要改革预算方法，强化零基预算理念和绩效管理，加快推进支出分类改革，保障重点支出、压缩一般支出，提升基层预算管理能力，防止固化问题延续或再生。