碳排放权配额分配的国际经验及启示中区域

讯：当前国内试点已取得了积极进展，但也面临着如何制定和实施权配额分配方案的难题。从国际上各个排放权交易市场的实践来看，不同配额分配方式均有各自的优劣点。国内碳交易试点地区应该根据自身的实际条件和政策取向，在配额分配方式的可接受性、公平、效率、市场流动性和稳定性等方面进行平衡，选择和创新适合自己需要的配额分配方式。试点地区应该在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到 政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正 ，从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。

配额拍卖发放法（美国区域温室气体减排行动）

拍卖法 在一定程度上弥补了免费发放的 祖父法 所导致效率和公平的缺失，可以更好发挥出碳交易市场有效配置减排资源的作用。

通过拍卖的方式发放排放权配额，就是政府定期举行配额的公开拍卖，由出价最高者获得排放权配额。 拍卖法 在一定程度上弥补了免费发放的 祖父法 所导致效率和公平的缺失，可以更好发挥碳交易市场有效配置减排资源的作用。但 拍卖法 的经验还相对较少，主要来自于 美国区域温室气体减排行动 的实践。与免费发放的 祖父法 相比， 拍卖法 有以下优点：

首先，在免费发放配额的 祖父法 框架下，为鼓励企业参与，市场设立初期采用的是 自下而上 确定配额数量的方法。然而，这种方法很容易造成配额发放过多，难以保证区域减排总量目标的完成，所以政府在后期往往需要采用 自上而下 的方法对配额总量额度进行调整。由此，免费发放配额的 祖父法 事实上存在着一定程度的不确定性，交易价格也容易产生较大的波动，并不利于市场各参与者形成稳定的预期。而在拍卖发放配额的方式下，政府能够更好地基于整体减排目标的考虑，建立一套更为稳定的排放配额发放的政策框架，有利于企业在稳定预期的前提下，合理安排减排行动，从而实现更低成本的减排。

其次，免费发放的 祖父法 存在着鼓励企业高排放、打击自主减排努力的负面效果，拍卖发放配额的方式则能较好地解决上述问题，在鼓励和引导社会资本流向减排技术的研发和推广方面更具有优势。欧盟的实践表明，一些高排放企业通过所持有的免费配额获取了额外的利润，不仅导致行业内部和行业之间的竞争扭曲，也不利于低排放技术的研发和推广。在 拍卖法 下，配额发放的方法简单、规则清晰、目标明确，更为公平和有效率。

第三，通过拍卖发放配额，由于企业的减排行为可以降低购买排放配额的成本，其开展减排则必然更有主动性和积极性。市场新进主体也获得了相对公平的市场竞争环境，从而有利于推动最新生产技术的采纳，以提高能源效率和减少排放。此外，政府通过拍卖所获得的收入，可以用来支持不发达地区的减排努力，并鼓励清洁技术的研发和应用。同时，拍卖收入也可以补贴那些参与国际竞争的排放密集型出口企业，或者用于弥补低收入家庭因能源价格上涨所带来的额外支出。

从 美国区域温室气体减排行动 的实践来看，拍卖所形成的价格较为有效地反映了市场参与主体对于排放配额的需求程度；更为关键的是，它向市场主体提供了排放的成本信号，为引导减排资源的优化配置发挥了重要的作用。而且，配额拍卖所得收入被用于提升能源效率，鼓励可再生能源的使用，并补贴低收入群体的额外能源消费支出，促进了在能源生产和消费环节的共同减排。总体而言，配额拍卖发放的方法在公平和效率方面，相比于免费发放的 祖父法 ，都有明显地改善。

然而，配额拍卖发放也存在着不可忽视的问题。由于不同行业和企业的排放总额和减排潜力存在着巨大的差异，如果进行覆盖所有行业的配额拍卖，将可能会导致行业和企业间的不公平状况。例如：资金雄厚的强势行业或者大型企业可能通过竞拍垄断配额交易市场，使得弱势行业或中小型企业在配额拍卖中处于不利地位。因此，覆盖多种行业进行配额拍卖的排放交易市场，在市场设立初期需要对市场各参与主体排放总量和减排潜力有所了解，并设置相应的措施以预防强势行业或企业在拍卖市场的垄断行为。一个可以考虑的举措是，在市场设立的初期及以后的一段时间内，配额的拍卖可以作为免费发放 祖父法 的一种补充，分行业分阶段逐步引入，以实现配额的合理分配。

从 祖父法 和 拍卖法 的已有实践来看，排放交易市场初期的核心问题是：如何通过合理的排放配额分配来形成合理的市场价格信号。有效价格信号的形成，是碳市场能否真正发挥作用的关键。因而，在借鉴 祖父法 和 拍卖法 已有实践经验的基础上，一些新兴的碳交易市场在设立初期，开始考虑 通过政府定价固定配额价格 或者 在不同行业设置不同的配额 的分配方式，采取逐步市场化的策略来更好地发挥碳交易市场在优化配置减排资源中的作用。

配额发放的新方式：固定价格购买法（澳大利亚）

澳大利亚的碳配额分配方式，充分汲取了欧盟碳交易市场实践中碳价格大起大落、剧烈波动的教训，采取了一种 循序渐进、逐步市场化 的策略。

澳大利亚采用了 参与主体通过固定价格向政府购买配额 的方式。自2012年7月1日起，澳大利亚开始正式实施碳定价计划，其中，二氧化权价格在2012年至2015年为固定价格，2015年后过渡到市场交易价格。

在固定价格时期，配额价格年均增长2．5％（澳大利亚央行公布的通货膨胀率预期值的中位值），由2012 201 年的每吨2 澳元逐渐上涨到201 2014年的每吨24．15澳元，并最终定位于2014 2015年的每吨25．4澳元。固定价格期内，除政府发放的少量免费额度外，参与主体需要根据其在执行年度内的排放总量向政府购买超出部分的排放权额度。固定价格时期企业所获免费配额不能储存，但可以在执行年度的核准日期前进行减排抵充或者按当年的固定价格进行交易。企业向政府购买的排放权额度不能上市交易，而且不能进行储存供日后使用。

2015年7月1日以后为市场定价时期，碳排放权价格将主要由市场交易决定。为了避免交易价格的剧烈波动和对企业产生过于严重的影响，在市场交易决定价格开始后的前 年，排放权价格设有相应的浮动区间，价格上限为在2015 2016年预期国际价格基础之上加20澳元（实际执行时将以5％的年增长率递增），价格下限为15澳元（实际执行时将以4％的年增长率递增）。企业在市场定价时期购买的排放权额度可以无限储存供日后使用，政府也采用拍卖的方式发放一些排放权额度。

澳大利亚的碳配额分配方式，充分汲取了欧盟碳交易市场实践中碳价格大起大落、剧烈波动的教训，采取了一种 循序渐进、逐步市场化 的策略。三年固定市场价格、三年设定市场价格浮动区间、最后再过渡到完全由市场决定价格的做法，有利于逐步形成稳定的价格信号和各方参与主体的合理预期，不仅使得企业有足够的时间来调整和适应，还可以有效促进资金和技术等各方资源流向减排领域。

（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、墨尔本大学）

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